Presentamos este artículo escrito por Miyaray Benavente,

Publicado «Páginas» Nº232- Dic. 2013

Centro de Estudios y Publicaciones – CEP

Inicié mi carrera profesional como nutricionista en setiembre de 1971, en la entonces Dirección de Alimentación de la Dirección General de Programas Especiales de Salud; ya eso de “programas especiales” debió llevarme a sospechar de las particularidades del trabajo que me tocaría realizar; entre los “programas especiales” estaban los programas vinculados a alimentación y nutrición (Programas de Nutrición Aplicada, Comedores Populares y Alimentación Escolar), que si bien se desarrollaban dentro del Ministerio de Salud, tenían limitada articulación con las acciones típicas de salud que ya entonces, sin mucho éxito, procurábamos fueran  más preventivo promocionales que recuperativas.

Hay referencias de programas alimentarios hacia finales de la década del 40 (gobierno de O.R.  Benavides), cuando se instalan los “restaurantes populares” para trabajadores en Lima, Callao y otras principales ciudades del Perú; en estas grandes instalaciones, durante el gobierno de Odrìa se establecerían los “refectorios escolares” y posteriormente, hacia fines de la década del  50 funcionaron como plantas de elaboración del alimento (leche en polvo reconstituida) que se trasladaba caliente en camiones descubiertos a las escuelas primarias. Presumo que entonces el programa tenía una cobertura limitada y se focalizaba en las grandes ciudades, pues sólo en una de las tres escuelas donde estudié la primaria (GUE  TG de Fanninng  1960 y 1961) fui usuaria del programa.  Entonces los alimentos eran donados por USA y el producto principal, leche en polvo, era entregado también en establecimientos de salud.

El Programa de Alimentación Escolar (PAE) de la década del 70, se desarrollaba a nivel nacional en las escuelas primarias estatales, también a partir de alimentos donados por USAID, que ingresaban al Perú por los puertos de Salaverry, Callao y Matarani; los que luego de ser “desaduanados” eran trasladado por vía terrestre a almacenes del Ministerio de Salud y de allí a las escuelas. Cabe destacar que ya entonces, había aporte económico de los beneficiarios pues el tramo final del transporte era asumido por las hoy APAFAS.

El proceso de desaduanamiento era, entonces, tan engorroso que los alimentos permanecían por semanas y meses en los almacenes de los puertos y no era raro que llegaran a las “áreas de salud” muy entrado el año escolar, hubo casos en que los alimentos llegaban a las provincias de sierra y selva casi al finalizar el año escolar o al iniciarse la estación de lluvias, y que en el siguiente periodo lectivo se encontraran deteriorados por el tiempo transcurrido sin almacenamiento adecuado.

Cuando inicié mi trabajo en al PAE, lo primero que recordé fue esa leche, casi caliente, que yo saborizaba con cocoa y azúcar que traía de mi casa y que con mis compañeras del club de teatro una vez por semana teníamos que tomar 2 veces, pues al salir de esta actividad, las señoras encargadas de la distribución nos obligaban a volver a consumir aunque juráramos que ya lo habíamos hecho; lo que indicaría que ya entonces confluían los problemas de duplicidad, sub cobertura y poca aceptación.

Durante la década del 70, por razones de costo y disponibilidad, se empieza a reemplazar gradual y parcialmente la leche en polvo descremada en el portafolio de alimentos donados por harina de trigo y mezclas casi instantáneas de leche con cereal y soya (“blended food”  CSM –Corn, Soya, Milk-; WSB- Trigo, Soya- bulgur o trigor). La ración distribuida en el PAE entonces era  una bebida preparada en las escuelas con las mezclas mencionadas, acompañada de un pan elaborado en panaderías locales.

Es verdad que la leche en polvo era poco aceptada, sobre todo en el ámbito rural, donde era difícil reconocer “esa harina blanca” como leche, y era frecuente que se reportara su uso en la alimentación de los animales, o en el marcado de las canchas deportivas; también habían manifestaciones de corrupción pues no era raro que directores de escuela, vendieran la leche a pastelerías o heladerías, donde era muy apreciada.

Paralelamente USAID conmina al MINSA a ir asumiendo gradualmente y con recursos presupuestales públicos la adquisición de alimentos para el PAE; y se “acuerda” un cronograma que termina con el retiro del apoyo alimentario de USAID para el PAE, sin que el gobierno peruano cumpla su parte del trato.

A fines de los 70 en el sector salud se empieza a cuestionar la eficiencia y eficacia del PAE; ya había consenso en que los grupos a ser priorizados en cuanto a nutrición son las madres en periodo de gestación y lactación y los niños de 6 a 60 meses; pero el “golpe de gracia” para liquidar el PAE lo da un indicador, de poco uso entonces y ahora; “la concentración”: Entonces se evidencia que la concentración del PAE estaba alrededor de 40; vale decir que de los 365 días del año, en promedio sólo 40 días los niños de las escuelas recibían su ración del PAE.

En la década del 90 el PRONAA reedita el PAE con el suministro de alimentos para desayunos y almuerzos escolares, este difiere de los programas que operaban antes y durante la década del 80 fundamentalmente en el origen y tipo de alimentos suministrados (alimentos procesados), en las relaciones entre el gobierno y los usuarios, y en que son ejecutados desde el gobierno central y financiados con recursos del tesoro público.

Hoy el Programa de Alimentación Escolar Qali Warma (PAE QW), propuesta alternativa del actual gobierno frente a los antiguos programas manejados por el PRONAA, deslegitimado después de 7 meses de operaciones, no ha logrado posicionarse como tal, al adolecer de diversas fallas, que han sido reconocidas por el propio mandatario y la ministra del ramo quienes han anunciado “que se iniciará un proceso de revisión “a fondo” de toda la cadena del programa Qali Warma…revisar sus procesos y a los proveedores, revisar y capacitar a los directores de las escuelas, a nuestros padres y madres de familia, para todos juntos darle mayor eficiencia y tranquilidad a la alimentación de nuestros hijos”.

A lo largo de esta historia: ¿Qué problemas se han evidenciado? ¿Qué hemos aprendido para no tropezar con las mismas piedras?

Los programas alimentarios, principalmente en las dos últimas décadas, han sufrido diversos cambios y han recibido múltiples cuestionamientos, algunos se han superado parcialmente y otros, aún vigentes, han contribuido a la actual situación, algunos de estos son revisados en el presente artículo.

Sobre los enfoques de seguridad y soberanía alimentaria: Esta era una objeción de fondo, desde la sociedad civil, a los programas de apoyo alimentario, entre ellos PAE, antes de la década del 90; dado que los recursos alimentarios provenían de la ayuda externa, desestimulando la producción nacional, regional y local de alimentos, desplazándola, compitiendo deslealmente con ella y reforzando la dependencia económica y tecnológica de nuestro país con respecto de los países donantes.

En la propuesta del gobierno de Humala para el PAE QW; se vislumbra un enfoque de Seguridad Alimentaria, que se expresa en el diseño de un componente alimentario: “…adecuado a los hábitos de consumo locales y con los contenidos nutricionales adecuados a los grupos de edad de la población objetivo del Programa y a las zonas donde residen”, y en la división del país en “ocho regiones alimentarias que comparten elementos culturales, geográficos, ecológicos, económicos y sociales en común, que juntos conforman una identidad culinaria compartida”.

Aunque los programas de apoyo alimentario estarían facultados a adquirir directamente de los productores nacionales productos agrícolas para su distribución en la población en extrema pobreza, es innegable que los problemas de seguridad y soberanía alimentaria no han sido superados, pues el modelo económico, que se ha impuesto en nuestro país, determina que en la práctica una significativa proporción de los alimentos que se suministran en el PAE QW son de procedencia externa.

Sobre la desarticulación: Los programas se llevan a cabo de forma aislada, sin coordinación programática ni funcional entre ellos, duplicando acciones, usando mal los recursos, con reducida eficacia en la prestación de servicios. Prima un enfoque asistencialista, donde el componente alimentario es lo principal, estando nula o débilmente articulado a programas de salud y educación.

En los anteriores PAE, el sector educación operaba básicamente como canal para repartir las raciones alimenticias, no se había establecido contenidos de alimentación y nutrición en el  currículo de estudios; ni capacitado a los docentes para cumplir un rol pedagógico en el tema y el sector salud prácticamente no accionaba al respecto. El PAE QW tiene un componente educativo orientado a: “…promover mejores hábitos de alimentación en los niños y niñas y sus familias, usuarios del programa y en diversos actores involucrados con la implementación del servicio de alimentación escolar…”. No tengo mayor información sobre qué  tanto se ha avanzado en el tema; pero la dación de la Ley Nº 30021 (Ley de promoción de la alimentación saludable para niños, niñas y adolescentes) y del DS 010 2013 SA, que aprueba el Plan de Salud Escolar 2013 – 2016, constituyen un avance respecto al problema de la desarticulación intersectorial, al menos en la dimensión educativa.

Sobre focalización, cobertura, concentración y filtraciones: Desde el mundo académico diversos investigadores sociales y en varios momentos han formulado cuestionamientos a estos indicadores de los programas alimentarios; algunos de ellos han tenido la oportunidad de intervenir en su gestión, evidentemente con poco éxito.

Los cuestionamientos principales se refieren a:

–       La existencia de un alto número de programas, varios de ellos orientados al mismo grupo objetivo: En algún momento hubo más de 20 programas de alimentación y nutrición, operados por 7 instituciones, 4 del sector público y 3 ONGs. De estos programas 7 atendían a niños de 0 a 5 años, 5 a los de 6 a 14 años. El Programa Vaso de Leche, diseñado para atender a los niños pequeños, en la práctica llega a todos los grupos etáreos.

–       La asociación de Subcobertura con duplicidad y filtraciones: Por ejemplo 29 distritos no eran  atendidos por ningún programa; 467 distritos eran atendidos sólo por uno o dos programas, 608 distritos eran atendidos por 5 o más programas. E. Vásquez acuñó el término de “infiltrados” para referirse a quienes no son suficientemente pobres para merecer acceder a los programas sociales.

Al respecto un indicador que debe cuidarse es el “número de atenciones”, conocido también como “concentración”; PAE QW ya tiene una condición limitante, la meta de  atenciones estaría alrededor de 180 días, vale decir que, en el supuesto de lograr la máxima eficiencia, los niños de las escuelas recibirán sus alimentos la mitad de los días del año. Si el programa tiene dificultades para llegar a la meta programada, podriamos encontrarnos con la situación de los años 70 que termino por liquidar el programa

Sobre el impacto de los programas en la nutrición: El limitado o nulo impacto en el nivel nutricional de la población atendida es un cuestionamiento clave, que se atribuye y asocia, en parte, a no contar con líneas de base ni con adecuados sistemas de monitoreo y evaluación de los programas para medir su eficacia. Sobre el punto se ha realizado diversos estudios, de los cuales menciono sólo algunos ejemplos:

• Pollit, Jacoby y Cueto (1996) y Cueto y Chinen (2001) encontraron que los  desayunos escolares mejoran la ingesta dietética y memoria de corto plazo de  los niños, e incrementan su asistencia a la escuela. Sin embargo, no logran un impacto significativo en el rendimiento escolar ni en la talla para la edad (Desnutrición crónica).

• Cuánto (2007) sostiene que los desayunos escolares no tienen impacto en la antropometría ni anemia de los niños. Sin embargo, han incrementado su nivel de hierro y Vit. A.

• Cuánto (2005) alude que los comedores infantiles no mejoran el nivel nutricional ni la salud. Presenta un impacto negativo a la vacunación de los niños. Sin embargo, aporta proteínas y hierro.

• Harold Alderman (2004) no encuentra evidencia econométrica de que el PVL haya obtenido objetivos nutricionales.

• Prisma (2004) concluyó que el PVL no afecta nivel de gasto de beneficiarios y tampoco el estado nutricional de los niños.

• Según Alternativa y Grade, el alimento del PVL contiene un bajo aporte nutricional y no se logran impactos significativos en el rendimiento escolar ni en el desarrollo físico.

Sobre los Objetivos: Estos programas tienen objetivos diversos y parcelados, que varían desde los orientados al control y erradicación de deficiencias nutricionales específicas, prevención de la desnutrición,  ampliación de la demanda de servicios de salud, objetivos educativos como mejorar el rendimiento y evitar el abandono escolar, hasta la compensación social.

Algunos “expertos” en programas sociales separan los objetivos alimentarios de los nutricionales, en una dicotomía que, en mi modesta opinión, es artificial, pues alimentación y nutrición siendo procesos diferentes son la cara de una misma medalla. Pareciera que este enfoque se ha impuesto en el PAE QW que no logra llegar a la población con un componente alimentario que suministre “los contenidos nutricionales adecuados a los grupos de edad de la población objetivo” mediante alimentos y nutrientes necesarios para cubrir las deficiencias nutricionales que afectan a nuestros niños.

Sobre la calidad nutricional de las raciones: Una simple estimación, a “ojo de buen cubero” y como nutricionista, permite apreciar el déficit de hierro, proteínas de alto valor biológico y otros nutrientes en los menús publicados en el portal del PAE QW. Por su parte el CENAN INS (MINSA), de manera rigurosa y a partir de información de primera mano, ha realizado un proceso de validación de las recetas del programa, que no se encuentra publicado ni disponible para el común de los mortales, a la que el Comité de Transparencia y Vigilancia Ciudadana de los Programas Sociales del MIDIS ha accedido parcialmente. Dicha validación confirma nuestras apreciaciones y además agrega observaciones sobre la densidad nutricional de las recetas y el uso de alimentos inadecuados para niños, que están excluidos de la lista de alimentos saludables para expendio en los colegios; contraviniendo la RM Nª 908-2012/MINSA.

Es sabido que la anemia por deficiencia de hierro es el principal problema nutricional que afecta a nuestra población, y que los efectos de esta deficiencia repercuten en la falta de aprendizaje y rendimiento escolar; por ello no se entiende que PAE QW no incluya una estrategia de suplementación con micronutrientes que responda a esta necesidad.

Sobre la inocuidad, condición inalienable: Las deficiencias del PAE QW que destacan los medios de comunicación e impactan con más fuerza en la opinión pública están vinculadas a otra condición de la Seguridad Alimentaria que es la inocuidad; son innumerables las denuncias y reportes de alimentos en mal estado y de escolares afectados en su salud, diversos líderes políticos, entre ellos Alan García, se han sumado al carga montón, confiados en nuestra mala memoria, respecto a episodios similares e incluso más graves ocurridos en gestiones anteriores.

En el problema de inocuidad; tengo que decir: “te lo dije”, “estaba cantado”, “se veía venir”. Era una pretensión no realista querer llegar con “comida caliente y a la hora” a miles de establecimientos educativos, obligando a las madres a cocinar o contratando servicio de “catering”, con cientos de proveedores. El suministro de alimentación masiva tiene condiciones que no cumplimos; en situación similar nuestros vecinos chilenos y ecuatorianos, han diseñado, desarrollado e implementado raciones procesadas.

Alimentos procesados. ¿Oportunidad o mal necesario?: “Comida procesada” ahora para muchos es “mala palabra”, algunos con más propiedad dicen “ultra procesada”; igual que “comida rápida”. Yo creo que la comida procesada y la comida rápida no son necesariamente “comida chatarra” y no son malas “per se”; “están malas” porque nuestra débil estructura estatal y social no es capaz de controlar la calidad de los productos que, empresas con afán desmedido de lucro y falta de responsabilidad social, ponen impunemente en el mercado.

El “buen procesamiento” es beneficioso porque preserva y potencia la calidad nutricional y sanitaria de los alimentos. La quinua, alimento maravilloso por su valor nutritivo, requiere ser procesada (lavada, tostada, extruida, molida), para mejorar la biodisponibilidad de sus nutrientes; sin procesamiento se afecta el valor biológico de sus proteínas, particularmente en la alimentación infantil.

Como país necesitamos la “reindustrialización”; procesar alimentos significa darle valor agregado a nuestra producción rural y mejor aún, hacerlo con, desde o cerca de, nuestros productores agrarios, esta agroindustria permitiría mejorar los niveles de seguridad alimentaria y bienestar donde se concentra la pobreza.

Sobre la aceptabilidad.  Un requisito imprescindible: La definición de las raciones alimentarias sin tener en cuenta los hábitos, preferencias y la disponibilidad de alimentos locales, ha sido una de las deficiencias principales en periodos anteriores: Muchos recordamos la “clásica galleta” de los 80, que a decir de algunos servía para jugar “tejo”. Una joven colega me contaba que ella la llevaba a su casa y la molía en el mortero para que pudiera comérsela su perrito.

QW pretende ser una alternativa en esta dimensión; pero el tipo de raciones diseñadas ofrece riesgos por ser perecibles. En el mercado existen productos, obviamente procesados, que gozan de las preferencias de los niños y jóvenes; quien no se comería con gusto unos chifles con cecina, o cancha con queso, o un pan con sardina peruana, o un turrón de kiwicha con maní. Es otro reto identificar y desarrollar “golosinas nutritivas y saludables”, procesadas con garantía, que contengan energía y macronutrientes en cantidad y proporciones adecuadas, fortificadas con los micro nutrientes necesarios; y para ello existe tecnología e  imaginación a rescatar.

Irresponsabilidad, corrupción e impunidad: Lacras de las que tenemos que preocuparnos…y ocuparnos: En este aspecto también hay que lamentar los niveles de precariedad con que funcionan muchos de nuestros pequeños empresarios; trabajando en la informalidad y al filo de la inseguridad, compitiendo entre ellos con márgenes mínimos de utilidad, sobre explotándose muchas veces; acostumbrados, para sobrevivir, a transitar con  irresponsabilidad, corrupción e impunidad. Esos son los “pequeños proveedores de manera irresponsable no han puesto la atención debida a los desayunos que se reparten…” a los que se refiere el presidente Humala.

Pero irresponsabilidad, corrupción e impunidad no es patrimonio de los empresarios pequeños e informales, el soborno y la “coima” son prácticas empresariales socialmente aceptadas, que no son ajena a muchas grandes empresas de nuestro medio, a las que han arrastrado incluso a dirigentes de organizaciones sociales. Todo un tema que amerita una profunda reflexión y decisiones urgentes para estar a la altura de los desafíos.

Y en esta oportunidad, por razones de espacio, no voy a tocar los temas: “Uso político de los programas” y “El trabajo no remunerado de las mujeres”, que merecen atención y dedicación especial.